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#webtube : Après une première recension, portant jusqu’à la fin des années Giscard, du livre de Julien Dubertret et Nicolas Ragache, La longue dérive de la dette française — Histoire budgétaire de la Vᵉ République, cette deuxième partie commence lors de l’arrivée au pouvoir des socialistes en 1981 et se termine avec la réélection de Jacques Chirac en 2002.
1981-1985
Pendant la campagne présidentielle, les « 110 propositions » de François Mitterrand — qui va devenir le premier président de gauche de la Vᵉ République — affichent une volonté de « rupture radicale portée par un discours délibérément idéologique ».
Après son élection, le programme interventionniste du Premier ministre socialiste, Pierre Mauroy, vise à relancer la consommation en augmentant le pouvoir d’achat, à réduire le temps de travail et l’âge de départ à la retraite, à créer un impôt sur les grandes fortunes et à étendre le secteur public via des nationalisations.
Compte tenu d’une dette relativement faible (environ 20 % du PIB) et de comptes quasi à l’équilibre, l’idée défendue est que « la politique de relance induira des recettes publiques supplémentaires par la reprise de l’activité économique ». « Pour la nouvelle équipe au pouvoir, il y a donc de la marge pour faire du déficit et accroître la dette », en dépit du second choc pétrolier qui pèse fortement sur la croissance mondiale.
De fait, cette période « constitue un point d’inflexion majeur » qui voit la mise en place d’une « dégradation de long terme, structurelle, du déficit public ».
En mars 1983, le Président se résout à mettre fin à une politique de relance qui bénéficie largement aux partenaires commerciaux de la France, « comme le montre la dégradation rapide et massive (+ 50 %) du déficit commercial en 1982 ».
Ce « tournant de la rigueur » — qui a fortement marqué la mémoire collective qui y voit « le retour à une gestion rigoureuse des finances publiques » — affiche en réalité l’objectif plus modeste de ne pas dépasser la limite de – 3 % de déficit. L’équilibre budgétaire est perdu de vue, alors que la dérive du besoin de financement des administrations publiques est patente.
A contrario, la période se révèle « remarquable » dans le domaine de la lutte contre l’inflation, en raison d’une série de mesures telles que le blocage de quatre mois des rémunérations et de la plupart des prix en 1982, conjugué à un freinage historique de l’inflation par les taux d’intérêt aux États-Unis.
La réforme des marchés financiers constitue également un « succès manifeste de la majorité au pouvoir entre 1981 et 1986 ». De façon paradoxale, au vu des ambitions initiales de placer le financement de l’économie sous le contrôle de l’État, les dirigeants socialistes favorisent la mise en place d’un « marché du crédit beaucoup plus ouvert et libre ». Le financement des déficits publics s’en trouve d’ailleurs facilité.
1986-1993
Durant cette première cohabitation, le Premier ministre, Jacques Chirac, cherche à diminuer les dépenses pour réduire simultanément les impôts et le déficit. Parmi d’autres mesures, 10 milliards de francs de crédits sont annulés et 2 900 emplois publics supprimés. Après les 125 000 postes publics créés entre 1981 et 1985, le Projet de loi de finances (PLF) affiche une réduction nette de 19 000 postes en 1986 et de 13 000 en 1987.
« On a donc affaire à une période de réelle rigueur budgétaire, qui tranche avec les cinq années passées (et aussi bientôt avec les cinq années suivantes). »
« La maîtrise des dépenses a un but : laisser la place pour une baisse des impôts. » Le PLF 1988 entérine une trajectoire d’allègements fiscaux de près de 70 milliards de francs engagée sur deux ans, répartis de façon approximativement égale entre les ménages (dont la suppression de l’impôt sur les grandes fortunes pour un montant de 5,6 milliards) et les entreprises.
En 1988, cette politique de maîtrise des dépenses est interrompue avec la réélection de François Mitterrand.
« Le phénomène qui détermine toute la période [qui suit] est le redémarrage très rapide de la croissance et l’envolée tout à fait spectaculaire des recettes publiques qui l’accompagne. […] Les baisses d’impôts se poursuivent jusqu’en 1991 inclus, dans la continuité des années 1986-1988. »
En 1990 puis plus nettement en 1991, la croissance ralentit, avant une entrée en récession en 1993, année où « le déficit se creuse à 6,4 %, une valeur alors jamais encore atteinte sous la Vᵉ République ni même depuis la Seconde Guerre mondiale ».
De plus, « les années 1986-1993 sont affectées par le point de fuite très lourd en dépenses, constitué par les prélèvements sur recettes au profit des Communautés européennes (ultérieurement Union européenne) et des collectivités territoriales ». Cette dérive « constitue une tendance de long terme de nos finances publiques » (qui « n’est toujours pas maîtrisée aujourd’hui pour ce qui concerne l’UE »).
1993-1997
En 1993 — année de récession économique marquée — une nouvelle cohabitation survient avec l’arrivée d’Édouard Balladur comme Premier ministre.
Son action « peut se prévaloir d’une certaine cohérence économique », sans être « particulièrement vertueuse en termes de finances publiques » : « Il consacre en effet largement les dérapages de dépenses et se contente de ne compenser que le coût des seules mesures nouvelles lancées par le gouvernement. » La question du déséquilibre budgétaire n’est donc pas traitée.
Près de 20 milliards de francs de dépenses nouvelles (portant principalement sur le budget de l’emploi) sont financées pour l’essentiel par 18 milliards de recettes de privatisation, ce qui amplifie « une pratique très critiquable du point de vue de la gestion des finances publiques, consistant à utiliser des recettes de privatisation, par nature ponctuelles […] pour financer des dépenses budgétaires courantes ».
« C’est du côté des retraites qu’il faut chercher le morceau de bravoure de la période », avec « une vraie réforme structurelle, portant des effets à long terme ». Cette réforme ne concerne que les retraites privées, avec l’extension des 10 aux 25 meilleures années de la période de référence retenue pour le calcul de la retraite, le passage de 37,5 à 40 annuités de la durée de cotisation nécessaire pour le bénéfice d’une pension à taux plein et une indexation des pensions sur les prix à la consommation.
En 1995, Jacques Chirac est élu Président de la République. « Rapidement, le nouveau gouvernement se rend compte qu’il est face à une situation beaucoup plus dégradée que prévu des finances publiques, en donnant l’impression d’être pris de court. […] Mais tout en marquant le retour à un pilotage responsable des finances publiques, le collectif acte le fait que les dérapages de dépenses hérités sont consolidés, et qu’on ne cherche pas à les compenser par des mesures d’économies, même progressivement. »
En octobre 1995, « le Président Chirac pose comme objectif politique explicite et non révocable la participation de la France à l’euro », ce qui implique de ramener le déficit public, qui s’élève à 5 %, à 3 % du PIB dès 1997.
En décembre 1995, des grèves très suivies dans les transports publics, pendant trois semaines, amènent le gouvernement d’Alain Juppé à retirer son projet de réforme des régimes spéciaux de retraite.
La loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) est en revanche maintenue, instituant « enfin un cadre d’approbation parlementaire des comptes sociaux (ou au moins d’une partie significative de ceux-ci) ».
En 1997, le gouvernement entreprend une baisse de l’impôt sur le revenu, alors que la fiscalité a augmenté jusqu’ici. Cette réforme aboutit à exonérer une proportion importante de la population d’un prélèvement fiscal déjà très progressif et concentré.
Cette même année, Jacques Chirac dissout l’Assemblée nationale.
« L’ironie cruelle des événements conduira à ce que la croissance reparte de façon très rapide et durable, avant même le résultat des élections législatives de mai 1997, donnant au gouvernement suivant des marges de manœuvre suffisamment importantes pour reléguer les difficultés de qualification de la France à la monnaie commune au niveau de question de second rang. »
1997-2002
Lionel Jospin devient Premier ministre d’un gouvernement de gauche sous un président de droite, une cohabitation inversée par rapport aux deux précédentes.
La croissance repart à un rythme soutenu dans les pays industrialisés, du fait notamment d’une « accélération de la demande mondiale, des évolutions favorables des taux d’intérêt et des taux de change, et du redémarrage cyclique des biens intermédiaires ».
« Dès lors, le redressement des finances publiques ne sera — malheureusement — plus vraiment une préoccupation prioritaire jusqu’à la fin de la législature. […] Le gouvernement, après vingt ans de montée du chômage, ne fait pas confiance à la croissance pour relancer le marché du travail. Il souhaite plutôt conduire une politique de distribution d’un emploi qu’il juge structurellement réduit. Il va pour cela recourir à la fois à l’emploi public et à la redéfinition du temps de travail. »
De son côté, le ministre de l’Éducation nationale, Claude Allègre, engage un « débat tendu sur l’absentéisme, réel ou supposé » avec le monde enseignant, en déclarant la nécessité de « dégraisser le mammouth » ! L’intéressé remet finalement sa démission en 2000.
« L’une des leçons principales à tirer de cette période, tout comme de la période 1988-1991 qui lui est largement comparable, est que la gouvernance des finances publiques gagnerait à s’appuyer sur une meilleure lecture du cycle économique et à reposer sur des objectifs de long terme ambitieux et moins dépendants de la croissance. »
« L’ère qui s’ouvre alors avec l’euro est celle d’une Europe plus unie, mais aussi plus concurrentielle. La monnaie unique a mis la France directement en situation de concurrence renforcée dès le lendemain de l’avènement de l’euro », tandis que « la dévaluation de la devise nationale, qui a tant de fois servi à corriger un manque de rigueur économique, devient impossible ».
Johan Hardoy, Polémia
